Kebijakan pemerintah terkait perbankan Pakto 88 memberikan kemudahan mendirikan bank swasta baru, memberikan izin bagi perusahaan asing untuk beroperasi di luar Jakarta, memberikan kemudahan bagi bank sehat untuk ekspansi (dengan cara memberikan kredit).
Sejak kebijakan Pakto 88, jumlah bank komersial naik 50 persen dari 111 bank pada Maret 1989 menjadi 176 bank pada Maret 1991. Banyaknya jumlah bank membuat kompetisi pencarian tenaga kerja, mobilisasi dana deposito dan tabungan juga semakin kompetitif. Sayangnya, kebijakan ini justru memberikan imbas buruk bank terus dipacu untuk mencari untung, sisi keamanan penyaluran dana diabaikan, akhirnya kredit macet menumpuk.
Untuk mengantisipasi hal itu Pemerintah Indonesia mengeluarkan kebijakan 28 Februari 1991 (Paktri 91) bertujuan agar dunia perbankan terhindar dari masalah yang dapat mengganggu stabilitas ekonomi nasional. Yang utama diatur dalam Paktri 91, adalah pembatasan dan pemberatan persyaratan perbankan dengan mengharuskan dipenuhinya persyaratan permodalan minimal 8% dari kekayaan atau seluruh aset. Ketentuan CAR sebesar 8% mengharuskan bank-bank memperkuat modalnya sendiri.
